Les caisses de retraite avant 1945
La première idée de retraite pour le personnel des départements et des communes est énoncée en 1811, par l'avis du Conseil d'État du 12 novembre qui proposait que le décret du 4 juillet 1806 instituant une caisse de retraite pour les employés du ministère de l'Intérieur, s'applique à ceux qui « dépendent de quelques administrations départementales ou municipales ».
Mais cette prise de position ne constitue alors qu'un avis et non une obligation, cependant les caisses qui établissent un fonds de retraite suivent souvent, de fait, les dispositions du décret de 1806 ou, ensuite, de l'ordonnance du 12 janvier 1825 sur les pensions du ministère des Finances.
Ailleurs, ce sont des sociétés de secours mutuels qui assurent une forme d'assurance.
L'instauration de caisses dans les départements se généralise à la fin du 19ème siècle, mais cela reste exceptionnel pour les communes qui ne sont que 199 à être dotées d'une caisse de retraite en 1899. Les employés municipaux et départementaux font partie des employés concernés théoriquement par la loi relative aux retraites ouvrières et paysannes (5 avril 1910), mais cette loi n'est finalement que très mal appliquée.
Dans les années 1920, les autorités de l'État continuent d'envisager une caisse intercommunale et interdépartementale de retraites, mais cette idée ne se concrétise pas, pendant que les caisses particulières se multiplient pour atteindre le nombre de 627 en 1940.
Depuis 1945...
Pour unifier ces différents régimes, le régime de Vichy avait prévu la création d'une caisse unique, mais ce projet reste lettre morte.
La décision n'est prise qu'à la Libération et la création de la caisse est décidée par l'ordonnance no 45-993 du 13 mai 1945. La caisse est mise en place par le décret no 47-1846 du 19 septembre 1947 qui en fixe le statut.
Le décret no 48-406 établissant le régime de retraite de la caisse aligne globalement ses dispositions sur celles applicables aux fonctionnaires de l'État. Durant les premières années de la caisse, elle dispose d'une liberté d'action très limitée, dans la mesure où plusieurs de ses décisions sont annulées par l'autorité de tutelle conformément à l'article 14 du statut, mais aussi en raison du poids important de la Caisse des dépôts et consignations dans son fonctionnement.
En particulier, les autorités gouvernementales s'opposent plusieurs fois à des décisions du Conseil d'administration prises à la demande des syndicats. Conformément au texte du 13 mai 1945, la CNRACL entreprend d'intégrer les régimes particuliers de retraite existants et d'absorber les caisses existantes. Pour des raisons tant administratives que financières, ces opérations s'étalent dans le temps et durent jusqu'au début des années 1960.
L'affiliation obligatoire de l'ensemble des agents des collectivités est instaurée en 1952, en même temps que le statut unique de ces employés. Elle est étendue, en 1954, au personnel des offices d'habitations à loyer modéré, et en 1955, au personnel hospitalier.
Face aux difficultés à maintenir l'équilibre, le gouvernement demande généralement à la CNRACL d'augmenter le taux de cotisation des collectivités employeurs, sans toucher à celui des agents, d'où des tensions parfois importantes entre les collectivités, la Caisse et les pouvoirs publics centraux.
Présentation
Créée par l’ordonnance 45-993 du 17 mai 1945, la CNRACL est devenue l’un des principaux régimes spéciaux de sécurité sociale. Établissement public à caractère administratif de l’État, elle est gérée par la Direction des politiques sociales de la Caisse des dépôts et consignations.
Elle est régie par le décret n° 2007-173 du 7 février 2007 pour ce qui concerne sa nature juridique, son financement et son fonctionnement institutionnel.
La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales fonctionne selon le principe de la répartition : elle assurait, en 2010, grâce aux cotisations versées par 2 millions d’actifs cotisants, le paiement des retraites de 990.000 pensionnés relevant des fonctions publiques territoriale et hospitalière. Fixés par le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003, les droits de ses affiliés, actifs et retraités, s’apparentent étroitement à ceux des fonctionnaires de l’État. Il s'applique à toutes les collectivités de métropole et des départements d'outre-mer, ainsi qu'aux collectivités d'outre-mer de St-Barthélemy, St-Martin et St-Pierre-et-Miquelon.
Initialement installé à Paris, le siège de la CNRACL a été transféré en 1972 à Bordeaux, suite aux lois sur la régionalisation et à l’aménagement du territoire, mais plus sûrement sur pression du maire de l’époque Jacques CHABAN-DELMAS, ancien Premier ministre.
Sur proposition de FO, le 20 décembre 1978 a vu la création d’un fonds d’action sociale qui a pour vocation d’apporter des aides et prestations à caractères sociales aux retraités les plus fragiles ; mais c’est seulement le 1er décembre 1986 qu’a été́ créée la commission du même nom. Le budget dédié au FAS est actuellement de 6 %.
À partir de 1978, un transfert de charge par le truchement de compensations de solidarité entre régimes de retraite va impacter les finances de la Caisse.
La loi du 24 décembre institue la compensation démographique entre régimes de salariés et de non-salariés, dont la CNRACL sera le régime débiteur qui aura la plus forte participation.
La loi 85-1407 du 31 décembre 1985 va instaurer une surcompensation qui s’articule entre régimes dits spéciaux. Cette charge supplémentaire ne cessera de s’alourdir pour la CNRACL avec le décret 92-1296 du 11 décembre 1992 qui modifie le taux de prélèvement qui passera de 22 % en 1985 à 30 % en 1992, puis 38 % pour 1993. Après de multiples manifestations et contestations, la surcompensation a finalement été supprimée en 2013. Mais, au total, la CNRACL aura versé 80 milliards à d’autres régimes au titre de la solidarité. Ce qui a conduit la Caisse à devoir emprunter sur les marchés financiers pour assurer le paiement des retraites en temps et en heure et payer le montant de la compensation qui subsiste toujours...
En 2001, une des dernières et importantes dispositions a vu le jour avec la création du Fonds national de Prévention des
acccidents du travail et des maladies professionnelles (FNP) par l’article 31 de la loi n° 624 du 17 juillet 2001 dont le décret d’application s’est fait attendre jusqu’en 2003.
Le FNP a pour mission de mettre en place pour les fonctionnaires territoriaux et hospitaliers des politiques de prévention, sous la responsabilité des employeurs.
À l’aube d’une nouvelle élection pour le renouvellement des membres du Conseil d’administration, il est important de rappeler que la CNRACL reste un des seuls régimes de retraite où les actifs et les retraités peuvent élire leurs représentants, ce qui leur donne une réelle légitimité et est un réel gage de démocratie.
👀 BON A SAVOIR…
L’originalité de la Caisse nationale est d’être le seul régime spécial de sécurité sociale dont le Conseil d’administration comporte en son sein des représentants des employeurs et des salariés élus tous les six ans, dans les 9 mois suivant les élections municipales.
La Tribune FO
Mars 2026
