Marchandisation des services publics : aux frontières de la légalité ?


La dématérialisation des services publics a entraîné l’émergence de nouveaux acteurs, intermédiaires privés qui accompagnent les usagers perdus dans les arcanes administratives. Mais l'activité économique, qui consiste à tarifer la réalisation des démarches en vue d’obtenir des aides sociales, est-elle encadrée par le législateur ? Ces pratiques soulèvent une foule de questions aux yeux de nombre de spécialistes, voire pourraient s'avérer contraires à la loi. 4e volet de notre enquête.

« Sera puni d’une amende de 4 500 euros tout intermédiaire convaincu d’avoir offert ou fait offrir ses services moyennant émoluments convenus d’avance, à un allocataire en vue de lui faire obtenir des prestations qui peuvent lui être dues. »

C’est sur cet article L.554-2 du code de la sécurité sociale, que mise Joran Le Gall dans le dossier qu’il a constitué à l’encontre d’un acteur privé et qu’il a envoyé à plusieurs administrations, au ministère de la Santé et au Défenseur des droits (1). « J’espère que les institutions vont s’en saisir, et vont mener leurs instructions », indique le président de l’Association nationale des assistants de service social (Anas) à « La Gazette ».

 « Sont-ils passés à côté » ?

De leur côté, Nadia Okbani, politiste à l’Université de Toulouse Jean-Jaurès, Laure Camaji, maître de conférences à l’Idep, et Claire Magord, maître de conférences en droit privé et sciences criminelles, ont, elles aussi, travaillé sur le sujet et identifié cet article de loi. Elles ont coordonné un numéro à paraître dans la « Revue des politiques sociales et familiales », qui évoquera cette question. « Est-ce que les pouvoirs publics sont passés à côté ? » s’interroge Nadia Okbani.

Dans son dossier, Joran Le Gall a aussi fourni de la jurisprudence pour interpeller les pouvoirs publics : deux décisions rendues par la Cour de cassation, qui s’est penchée en 1953 et en 1957 sur des cas d’intermédiations aux aides sociales. Dans les deux cas cités, la cour a tranché en défaveur des auteurs de telles pratiques.

« Telle que libellée, l’offre de services de ces acteurs semble en effet tomber sous le coup de la loi. Cependant, cette jurisprudence est ancienne et le juge n’a pas été amené à se prononcer dans le contexte de la dématérialisation », estime Caroline Lequesne-Roth, maîtresse de conférences en droit public.

Le point de vue des acteurs privés

Cyprien Geze, fondateur de Toutes mes aides, qui a fait pivoter son modèle économique en 2019 afin que le coût ne soit pas imputé aux bénéficiaires mais aux entreprises, indique à « La Gazette » qu’il était « essentiel à ses yeux de ne prendre aucune commission auprès du bénéficiaire, par éthique et par légalité ».

« Nous nous sommes bien renseignés et nous considérons que nous sommes parfaitement dans la légalité par rapport au service proposé. Nous proposons une technologie, via Wizbii Money, qui permet de faciliter la diffusion des pièces justificatives pour accompagner à la souscription et la gestion des aides dans le temps et nous donnons accès à une prestation. C’est pour cela qu’on a des frais de plateformes », déclare, de son côté, Romain Gentil, cofondateur de Wizbii.
Précision : Wizbii Money prélève 4 % des prestations obtenues par son biais, avec un plafonnement à 9 euros par mois, durant toute la durée d’octroi de l’aide.

« Ces textes de loi interdisent l’intermédiation pour certaines aides, mais, en tant que prestataire, nous n’entrons pas dans ce cadre. L’utilisateur paye un service d’accompagnement et de conseil. Et nous proposons un forfait fixe », affirme Joseph Terzikhan, fondateur de Mes-Allocs. Cet acteur facture 29,90 euros de frais lors de l’inscription, puis un forfait de 29,90 euros par trimestre à compter du mois suivant (un forfait qui est résiliable).

Les « faux » sites dans le viseur

A ce jour, les pouvoirs publics ne semblent pas avoir pris officiellement position sur le sujet. Le gouvernement avait, certes, lancé, en 2018, une campagne nationale de prévention et d’information des consommateurs intitulée « Faux sites administratifs, attention aux arnaques » : mais cette campagne ne portait que sur des sites proposant la réalisation de certains types de démarches administratives, et non la réalisation de démarches en vue de l’obtention d’aides sociales, et qui sont donc déterminantes dans le reste à vivre des publics concernés. « De faux sites administratifs proposent d’effectuer moyennant rémunération, certaines démarches administratives courantes (demande d’extraits de naissance, d’extrait de casier judiciaire, de changement d’adresse, d’inscription sur les listes électorales…) », indiquait le communiqué de presse.

« Pour les citoyens trompés, c’est un préjudice financier puisque la plupart des démarches administratives sont gratuites, mais également une intrusion dans la vie privée car l’utilisation de ces sites induit un accès à des données personnelles sensibles », y était-il constaté.

La DGCCRF précise, néanmoins, dans une fiche pratique que si « certaines démarches administratives sont proposées gratuitement par l’administration […] rien n’interdit cependant à un professionnel de proposer ces prestations de services », sous réserve qu’elles respectent certaines règles (2). Cependant, là encore, n’est pas mentionné l’accès aux droits et aux aides sociales, mais la réalisation de démarches comme « consulter le nombre de points restants sur un permis de conduire, demander un extrait d’acte de naissance, demander une carte grise ou demander un extrait de casier judiciaire ».

La régie publicitaire de Google – où certains sites d’acteurs privés apparaissent néanmoins en belle position -, semble être allée un cran plus loin que les pouvoirs publics dans l’encadrement de ces pratiques, comme l’indique le centre des règles Google Ads :

Ainsi, « la publicité pour les pratiques mentionnées ci-dessus ne sont officiellement pas autorisées : « Publicités pour des documents ou des services facilitant l’acquisition, le renouvellement, le remplacement ou la consultation d’informations ou de documents officiels directement accessibles auprès d’une administration publique ou d’un prestataire délégué », ce qui rejoint la campagne menée par le gouvernement.

Mais ne sont pas autorisées non plus les « Publicités pour obtenir de l’aide concernant la demande ou le paiement de services officiels ou publics, directement accessibles auprès d’une administration publique ou d’un prestataire délégué ». Et Google précise bien dans la liste d’exemples non exhaustifs qu’est concernée l’« aide pour prendre des rendez-vous ou demander des allocations auprès d’un service public ».

Un « commun » gratuit devenu un produit d’appel ?

Quid du procédé qui consiste à proposer un simulateur gratuit, puis des services payants ? La DGCCRF invite d’une façon générale les consommateurs à rester vigilants « à l’égard de tout ce qui a l’apparence de la gratuité », qui peut « parfois se révéler un leurre destiné à appâter le consommateur, afin de lui faire payer des produits ou des services plus chers que leur valeur réelle. », indique-t-elle.

D’un autre côté, Schéhérazade Abboub, avocate chez Parme avocats, relève que l’utilisation d’un commun numérique comme Open Fisca par des acteurs privés va tout à fait dans le sens de la logique d’open data prônée par l’Etat lui-même : « La logique de l’open data, des algorithmes et des codes sources publics veut aussi qu’il y ait réutilisation le plus librement possible pour permettre la création de nouveaux services par le privé », détaille-t-elle, citant les récentes feuilles de routes ministérielles parues à la suite du rapport « Bothorel« . Et, en effet, la feuille de route du ministère des Solidarités et de la santé indique que l’open data, sous certaines conditions, peut offrir « l’opportunité à la société civile, au monde de la recherche et au secteur privé de se saisir de ces données, algorithmes et codes pour proposer des services complémentaires des services publics, fondés sur des expertises, des compétences et des approches différentes ».

Et les données personnelles ?

Quid encore des données personnelles que les usagers consentent à transmettre à ces acteurs privés pour qu’ils effectuent les démarches administratives à leur place, afin d’obtenir les aides auxquelles ils sont éligibles ? Elles sont très nombreuses : justificatif d’identité, acte de naissance ou livret de famille, fiches de paie, avis d’imposition, mais aussi « identifiants et mots de passe des comptes personnels des organismes sociaux si le client en dispose, contrat de bail, justificatifs de domicile, et relevés bancaires », liste Mes-Allocs dans ses conditions générales d’utilisation et de vente. Et aussi de santé : « Des données relatives à la santé peuvent être nécessaires pour l’étude souhaitée par l’utilisateur. L’utilisateur consent à ce traitement de données de santé ».

« Ces acteurs privés collectent des données à caractère personnel, mais aussi des données de santé qui font l’objet d’une protection encore plus forte. On peut se demander si ces plateformes sont en capacité de pouvoir collecter, traiter, et conserver de telles données », relève Schéhérazade Abboub.
Sur leurs sites, les acteurs privés assurent que les données sont protégées dans leurs bases de données.

« Le cadre légal actuel n’est pas encore assez développé. La loi pour une République numérique de 2016 ne s’est pas réellement penchée sur l’échange de données entre citoyens et organismes privés. Le Data act de la Commission européenne, qui devrait voir le jour d’ici la fin du premier trimestre 2022, pourrait davantage encadrer ce type de pratiques », conclut-elle.

Sollicitée, la Cnil nous a indiqué que la commission n’avait « pas travaillé spécifiquement sur la question de l’accès et l’obtention aux prestations sociales via des intermédiaires privés payants », mais nous a précisé qu’elle restait « vigilante sur le sujet ».

« Conditionnalité numérique » et « déresponsabilisation des pouvoirs publics »

Enfin, autre aspect crucial que soulèvent ces intermédiaires payants, déjà évoqué dans le premier volet de cette enquête : la place prise aujourd’hui par le numérique dans l’accès aux services publics. Un sujet dont s’est emparé l’Observatoire de l’éthique publique, qui a publié en octobre 2021 un livre blanc intitulé « Digitalisation du service public : pour une éthique numérique inclusive ».

Les auteurs y écrivent : « La dématérialisation des procédures et des relations entre le public et l’administration ne consiste pas, seulement, en un changement « prosaïque » de médium. En effet, la transition technologique opérée n’est pas neutre, et participe de la transformation de la relation même. Dans l’accès aux services publics, elle se traduit par la création, de facto, d’une nouvelle forme de conditionnalité : la conditionnalité numérique. Celle-ci constitue une entrave aux lois du service public et appelle à repenser les médiations numériques. »

Pour Caroline Lequesne-Roth, maîtresse de conférences en droit public et qui est aussi l’une des autrices, pas de doute : « Ce type de services payants est la manifestation de cette conditionnalité numérique, à bien des égards contraire aux lois du service public qui prônent l’égalité d’accès ».

Le Défenseur des droits ne disait finalement pas autre chose dans son rapport de 2019 sur la dématérialisation et les inégalités d’accès aux services publics : il rappelait déjà que si « la dématérialisation peut constituer un puissant levier d’amélioration de l’accès de tous et de toutes à ses droits » (…) il ne sera pas atteint « si cette évolution aboutit à une déresponsabilisation des pouvoirs publics, en renvoyant notamment à la sphère associative la prise en charge de l’accompagnement des usagers, ou en misant sur le secteur privé pour compenser les défaillances du service public ».

Une tentative de reprise en main ?

Malgré l’absence de tout retour du ministère de la Transformation et de la fonction publiques ou de la Dinum, on peut tout de même mentionner le chantier de « l’administration proactive » qui a tout récemment intégré le programme phare de la Dinum, Tech.gouv.

En capitalisant sur la logique du « Dites-le nous une fois » et les échanges automatisés de données via les API, cette démarche « d’aller vers » numérique permettrait non seulement d’informer l’usager de son éligibilité potentielle à des aides et prestations, mais aussi potentiellement de lui accorder des droits sans attendre une quelconque démarche de sa part.

« Dans de bonnes conditions de gestion des données personnelles et de consentement, on peut aller chercher des données, disponibles dans certaines administrations, portant sur les conditions de ressources, le fait d’être au chômage, le nombre d’enfants à charge…, et indiquer qu’on pense que l’usager a droit à telle ou telle aide », avait détaillé Xavier Albouy, le 14 septembre dernier, lorsqu’il était directeur de Tech.gouv (3) Soit une totale inversion de la démarche administrative conventionnelle, grâce au numérique, qui permettrait de combattre le non-recours. Lors de ce bilan, Nadi Bou Hanna avait confirmé à « La Gazette » que le dispositif aurait aussi pour mérite de lutter contre la marchandisation de l’inclusion numérique.

Ce chantier nécessite cependant des évolutions législatives profondes avant de voir le jour. La dernière version disponible du projet de loi « 3DS », dont la commission mixte paritaire a été conclusive le 31 janvier – le texte adopté n’a pas encore été publié -, comporte justement des dispositions pour automatiser la notification et l’attribution d’aides sociales. Peut-être enfin l’émergence d’une nouvelle piste pour lutter (gratuitement) contre le non-recours ?

Notes

Note 01Dans ses courriers, Joran Le Gall détaille également, prestation par prestation, les articles concernés : par exemple, pour l’allocation adultes handicapés, c’est l’article L.377-2 du code de la sécurité sociale qui s’applique : Sera puni d’une amende de 3 750 euros et, en cas de récidive dans le délai d’un an, d’une amende de 7 500 euros, tout intermédiaire convaincu d’avoir offert ou fait offrir ses services moyennant émoluments convenus à l’avance à un assuré social en vue de lui faire obtenir le bénéfice des prestations qui peuvent lui être dues. Pour la prime d’activité, l’article L.845-6, pour le RSA, l’article L.262-51 du code de l’action sociale et des familles, etc. Retour au texte
Note 02« l’identité du prestataire, le contenu et le prix des prestations, notamment, ne doivent pas être de nature à induire en erreur ; si le consommateur souhaite que l’exécution de la prestation de services proposée commence avant la fin du délai de rétractation de 14 jours, le professionnel doit recueillir sa demande expresse en ce sens ; dans cette hypothèse, le consommateur doit être informé qu’une fois la commande passée auprès de la société, il pourra se rétracter dans un délai de 14 jours en contrepartie d’un montant proportionnel à l’exécution de la prestation jusqu’à la communication au professionnel de sa décision de se rétracter, sauf s’il a expressément reconnu perdre son droit de rétractation si le service a été pleinement exécuté avant l’expiration de ce délai ; le consommateur doit recevoir une confirmation de commande. » Retour au texte
Note 03Il est désormais aussi le directeur par interim de la Dinum, depuis le départ de Nadi Bou Hanna début janvier. Retour au texte
3 février 2022
www.lagazettedescommunes.com